Livre Pensar com Ana Paula Vescovi: Recursos naturais, petróleo e desenvolvimento – Parte II

DivulgaçãoEm artigo anterior, publicado nesse espaço “Livre Pensar”, abordei o tema da abundância de recursos naturais, e enfatizei que a observação das trajetórias nacionais dos grandes produtores de petróleo após a década de 1970 revela a insuficiente contribuição da riqueza mineral para assegurar o desenvolvimento. Sob o nome de “maldição dos recursos naturais” a literatura econômica aponta diferentes fatores de risco, com ênfase nas distorções geradas por um choque de riqueza sobre: a taxa de câmbio; a perda de competitividade dos setores industriais não associados ao petróleo ou a outros recursos naturais; o desincentivo à educação, à inovação e ao investimento; o oportunismo das gerações contemporâneas; o aumento da corrupção e; até, o surgimento de conflitos armados.

Neste espaço, pretendo apresentar as linhas de ação sobre as quais se assentam os usos das rendas governamentais, além da experiência internacional colhida com a observação dos diversos países produtores de commodites, em especial, o petróleo. A intervenção dos governos se justifica exatamente pela necessidade de reduzir os inúmeros riscos acima e anteriormente comentados, com a finalidade de adotar normas capazes de construir uma ponte efetiva entre a abundância de recursos naturais e o bem-estar social.

Conforme evidências, a qualidade e a efetividade dessas normas estão sujeitas ao próprio estágio de desenvolvimento de cada país. Ou seja, os países que já haviam se industrializado antes da descoberta de grandes jazidas de petróleo ou gás natural, como é o caso da Holanda, do Canadá e da Noruega, obtiveram um grau maior de sucesso na gestão de tal “choque de riqueza”. Os países emergentes ou em transição, por seu turno, apresentam maiores dificuldades, por conta da ausência de instituições consolidadas e de transparência no uso dos recursos.

Mas, quais seriam essas instituições ou regras necessárias para se assegurar uma trajetória sustentada de desenvolvimento, para além do ciclo exploratório da riqueza? Nem todas as indicações da literatura geram consenso ou aceitação social, técnica e política, mas as recomendações mais recorrentes sugerem: (i) a adequação do ritmo de exploração ou extração dos recursos à capacidade de gerir as rendas decorrentes; (ii) a edificação de uma política industrial e tecnológica de longo prazo e; (iii) a constituição de fundos cambiais, de natureza intergeracional.

A experiência internacional acumulada e a observação das ações adotadas pelos países produtores de petróleo, em especial, permite apontar as iniciativas que predominaram com vistas a impedir a maldição dos recursos naturais. Diversos dos países analisados fizeram o uso das rendas governamentais derivadas de recursos naturais para redução da dívida pública externa; investimentos em infraestrutura, em especial vinculada a petróleo e gás natural; reinvestimento nas empresas petrolíferas; apoio à agregação de valor à cadeia do Petróleo, sobretudo à indústria petroquímica; políticas de diversificação produtiva, ainda que de caráter limitado; financiamento de política de bem-estar social; e a constituição de fundos de caráter intergeracional ou de estabilização.

Além desses usos que podem ser mais facilmente identificados devido à vinculação direta com a arrecadação de receitas, parte dos recursos apropriados foi destinada ao orçamento público, de forma a complementar as receitas tributárias ordinárias.

Em particular, houve uma proliferação da constituição de fundos públicos, voltados à ideia de reduzir os efeitos da doença holandesa, assim como o rent seeking e a corrupção. Levantamento que realizei sobre dados e informações publicados identificou 27 fundos em mais de 20 países, alguns adotados por unidades de uma mesma federação, como é o Caso do Alaska e do Alabama, nos Estados Unidos. Também nos Emirados Árabes foram identificados os fundos Federal, o de Dubai, e o do emirado de Ras Al Khaimah. O fundo soberano dos Emirados Árabes Unidos é subdividido em cinco empresas estatais ou holdings, com naturezas e objetivos diferenciados. Diversos outros países produtores já constituíram seus fundos, entre eles, Venezuela, Timor Leste, Cazaquistão.

Podem ser identificados três tipos de fundos em função da diferença de objetivos e da forma de captação de recursos.

(i) Fundos de estabilização, com objetivo de reduzir a volatilidade da taxa de câmbio, do orçamento fiscal, e da liquidez doméstica. Conservam a riqueza natural ao longo do tempo sob a forma de ativos financeiros, mas tem como objetivo precípuo atenuar os efeitos pró-cíclicos dos mercados das principais commodities sobre o balanço de pagamentos e, consequentemente, sobre o restante da economia (doença holandesa). Para tanto, de forma ideal, o montante de recursos a ser utilizado deve ser restringido ao retorno real sobre o patrimônio do fundo ou, pelo menos, convergir para esse valor ao longo do tempo. De maneira geral, recebem aportes periódicos de recursos provenientes dos impostos sobre as atividades relacionadas à commodity principal (petróleo, cobre, gás natural), os quais costumam ser aplicados em ativos denominados em moeda estrangeira. 

Dessa maneira, busca-se evitar a elevação excessiva dos gastos públicos financiados a partir das receitas adicionais obtidas na fase expansionista, o que levaria a déficits fiscais na fase contracionista do ciclo. Nos períodos favoráveis à exportação, a tendência de apreciação da moeda doméstica é arrefecida pela ampliação das transferências ao fundo que são direcionadas ao sistema financeiro internacional. Nos períodos de contração das exportações, ao ser acompanhado por queda de receita do Estado (dado o peso do setor da commodity), ampliam-se as transferências de recursos do fundo para o orçamento, reduzindo o déficit público e compensando a queda de fluxo de divisas, o que tende a atenuar a desvalorização cambial e a queda do PIB.

(ii)  Fundos de poupança de longo prazo. Possibilitam a transferência intergeracional da riqueza natural sob a forma monetária; Uma elevada carga tributária sobre as atividades relacionadas e a posterior transferência para o fundo garantiria o direito de apropriação pelas gerações futuras sob a forma de ativos financeiros.

(iii) Fundos Soberanos de Riqueza, como estratégia de diversificação de portfólio das reservas internacionais, buscando, inclusive, maior taxa de rentabilidade. São estratégias mais arrojadas de administração das reservas cambiais. Esses fundos, que podem ou não fazer parte das reservas oficiais, possuem uma gestão própria, algumas vezes muito próxima da gestão de fundos de investimentos privados, buscando as alternativas de aplicação mais rentáveis disponíveis nas diferentes praças financeiras. A constituição desses fundos tem sido realizada por meio de transferências de parte das reservas oficiais existentes anteriormente.

Ao que parece, a partir das revisões bibliográficas e da literatura, já um vasto campo de discussões sobre a aplicação dessas receitas, assim como exemplos de sucesso e fracasso já submetidos à avaliação da história. O Brasil tem avançado na implementação de marcos regulatórios que buscam a apropriação e distribuição de rendas governamentais e a abertura do mercado de exploração à iniciativa privada. Mas parece engatinhar nas discussões sobre aplicação. No próximo artigo, abordarei o tema das experiências brasileiras e as dos principais estados produtores, além das oportunidades de avanços na definição desses marcos regulatórios. 

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