A Federação em Crise

Ana Paula Vescovi

Alguns fatos ocorridos nos últimos meses expõem as fraturas do federalismo brasileiro e a crise de relacionamento entre estados e entre estes e o governo federal, em especial na questão tributária. Os mais notórios fatos foram: a disputa pelos recursos dos royalties; a declaração de inconstitucionalidade das atuais regras de divisão do Fundo de Participação dos Estados (FPE), pelo Supremo Tribunal Federal (STF); a aprovação truculenta das mudanças no ICMS sobre importações – que inviabilizam o FUNDAP; e a consulta pública, também pelo STF, para edição da súmula vinculante 69, o que extingue os incentivos fiscais do ICMS.

O objetivo desse artigo é pontuar os aspectos que ao longo do tempo culminaram nessa crise, além de apontar as soluções encontradas por outros países e as que estão em pauta de discussão para a construção da harmonia e da equidade federativas.

Remonta aos anos 50 a construção das primeiras políticas públicas voltadas ao enfrentamento das desigualdades regionais. Influenciado por Celso Furtado, o então presidente Juscelino Kubitscheck liderou um arrojado Plano de desconcentração econômica, cujo símbolo principal foi a construção de Brasília. A partir de então foram criadas as Superintendências de Desenvolvimento do Nordeste, Norte e Centro Oeste, respectivamente, SUDENE, SUDAM E SUDECO.

Na sequência, os governos militares, por meio dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, ampliaram investimentos para integração nacional dos eixos logísticos. Um dos emblemas dessa época, a construção da rodovia Transamazônica, revela o tamanho das dificuldades, equívocos, custos e oportunidades envolvidos nesse processo.

Da estratégia do Plano de Metas de JK e dos PNDs dos governos militares resultou um País endividado, insolvente e em descrédito com a comunidade internacional. Duas décadas perdidas, de baixo crescimento econômico, se seguiram até que o País recriasse sua moeda, sua capacidade fiscal, credibilidade internacional, e instituições democráticas.

A Constituição de 88 fez o seu papel, definindo uma federação cooperativa. Estados e municípios adquiriram capacidade e autonomia de condução das suas políticas tributárias, e a solidariedade federativa foi reforçada por meio da ampliação dos Fundos de Participação – de estados e municípios – em arrecadações federais e dos fundos regionais de financiamento. Definiu que uma Lei Complementar deveria ser instituída para regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais seriam concedidos e revogados. Esse comando constitucional jamais foi regulamentado e o poder judiciário validou, assim, o que existia antes da Constituição de 88 para ocupar o espaço dessa Lei.

Os modelos adotados em outros países se situam entre federações cooperativas e competitivas. No primeiro extremo – cooperação – a tributação é centralizada no governo central e distribuída de modo solidário entre as unidades federativas. É o caso do Japão, uma monarquia. No outro extremo, a tributação fica, competitivamente, a cargo das unidades descentralizadas, e também do governo central. Para inibir a guerra fiscal desmesurada, não há repasses federativos. Cada um arrecada segundo seu esforço e sua política tributária. O Poder Judiciário tem o enforcement necessário para assegurar o funcionamento do sistema. É o caso dos Estados Unidos.

No Brasil, desde a redemocratização, as políticas de desenvolvimento regional foram marginalizadas, e os instrumentos até então estabelecidos para o alcance de uma federação menos desigual revelaram-se sem efetividade. O Conselho Nacional de Política Fazendária – o CONFAZ, criado com o amparo da Constituição de 67, continuou a atuar como órgão de concertação federativa na questão tributária, com deliberações regidas pela regra da unanimidade.

As unidades federativas, diante da inadequação dos instrumentos então estabelecidos, criaram seus próprios mecanismos de atração de investimentos e se busca de oportunidades de desenvolvimento para os seus governados.

Assim surgiu o que hoje se denomina “guerra fiscal”.  O termo busca definir os efeitos de uma concessão “generalizada” de benefícios fiscais pelos estados da federação, desde os mais pobres até os mais riscos. Isso acarretaria uma perda de recursos pelo agregado dos estados, e devido ao caráter de competição entre benefícios, também uma perda de efetividade dos incentivos.

O resultado foi uma grande diversidade de regras tributárias nos 27 estados, grande complexidade para investidores, regras nem sempre estáveis e insegurança jurídica.  A ausência do governo federal nas políticas de desenvolvimento regional levou o problema a um limite insustentável. Hoje, seus próprios representantes afirmam que a questão tributária federativa está prestes a levar o Brasil a um apagão de investimentos.

Mas, nesse contexto, foram contabilizados diversos resultados positivos. Os últimos 20 anos, pós-estabilização, colhemos enfim a redução das desigualdades regionais. A relação entre o PIB per capita das regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste e o PIB per capita das regiões Sul e Sudeste cresceu de pouco mais de 40% para 50%. Apesar do avanço, a proporção revela o longo caminho que ainda precisa ser percorrido.

A política de concessão de incentivos, por sua vez, mostrou-se efetiva para promover o aumento da renda, do emprego, do bem-estar e da arrecadação, tanto das regiões incentivadas quando das demais regiões. Enfim, mostrou-se efetiva para a promoção do desenvolvimento com equidade. Estudo recente da FGV-Projetos comprovou empiricamente tais impactos ao estudar 12 projetos industriais incentivados no valor de R$ 5 bilhões de Reais em diversos estados do Brasil.

E esses benefícios foram concedidos sem perda da capacidade fiscal e de investimentos por parte dos estados. Ao contrário, a arrecadação do ICMS como percentual dom PIB passou de 6,8% em 1995 para 7,3% em 2010, aumento de 0,5 pontos de percentagem. De fato, o aumento da arrecadação do ICMS poderia ter sido maior no período, não fossem os benefícios concedidos. Mas isso representa, na verdade, mais uma vantagem do modelo, pois, de alguma forma essa competição fiscal conteve o avanço da carga tributária no País, a qual foi superior a 10 pontos de percentagem do PIB.

Mesmo concedendo incentivos – instrumento largamente usado por outros países e também pelo governo federal – os estados investem parcela maior das suas receitas tributárias comparativamente à União. E isso ocorre mesmo considerando-se que os estados ficam com apenas um quarto do bolo tributário nacional. O governo federal, sozinho, fica com 57% e investe pouco mais da metade do que o conjunto dos estados.

Neste quesito, capacidade fiscal e concessão de incentivos, vale lembrar que em 2000 o Brasil instituiu a Lei de Responsabilidade Fiscal, regulamento nacional capaz de assegurar e promover os requisitos mínimos de uma boa gestão fiscal no setor público brasileiro.

Mas, de fato, o atual modelo mostrou-se inadequado, especialmente por se assentar em bases jurídicas frágeis. Abusos foram e vem sendo cometidos. O modelo de tributação indireta brasileiro tem-se revelado ineficiente e o ICMS, nesse contexto, apresenta problemas. Há o problema da falta de ressarcimento de créditos dos produtos imunes à tributação, tais como as exportações.  

A citada “guerra fiscal”, enfim, começou a se agravar quando as leis estaduais – que criam programas de incentivos – começaram a se generalizar. E isso, somente foi possível porque essas leis foram aprovadas nos estados sem respectiva aprovação dentro do CONFAZ, que depende de unanimidade. Ou seja, esses programas foram concedidos à revelia do “consenso” e ao arrepio da Lei que regula a governança do CONFAZ, algo estabelecido no contexto do regime militar.

Essa regra de unanimidade para aprovação ou extinção de incentivos, por sua vez, remonta à época em que os secretários de fazenda eram indicados pelo poder central. Eram alinhados, antes de tudo, com os interesses do governo federal.

Assim, os estados perdedores nessa política de atração de investimentos passaram a impetrar ações de inconstitucionalidade contra as leis estaduais, além de desconsiderar os créditos concedidos a mercadorias produzidas nos estados incentivadores, mas que se destinavam aos seus mercados consumidores. Essa prática da “glosa” ou do cancelamento dos créditos fiscais, chegou a representar quase R$ 10 bilhões somente no estado de São Paulo. Nos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal firmou 14 ações de inconstitucionalidade de 23 leis estaduais de concessão de incentivos. Ainda assim, alguns estados continuaram a aprovar leis dessa natureza.

Com o objetivo de fazer valer a Constituição e a sua autoridade institucional, o STF levou para consulta pública a Súmula Vinculante 69, capaz de modular, para todos os casos e situações, a insconstitucionalidade (e a extinção) das leis estaduais que concedem inventivos sem a unanimidade do CONFAZ. A Súmula 69 ainda não foi publicada, a pedido de diversos setores da sociedade civil, mas o STF utiliza essa expectativa de modulação para incentivar um acordo dentro do CONFAZ e uma solução negociada no âmbito do Congresso Nacional.

Caso não se alcance sucesso nessas negociações, a edição da súmula representará uma medida de forte impacto para a atividade produtiva brasileira. Especialistas na matéria acreditam que pode gerar aproximadamente 400 mil demissões e grande instabilidade no ambiente de negócios brasileiro.

Assim, a fase atual é de grande tensão e elevados riscos. O maior risco vem da concentração de poderes na esfera federal. Maiores ainda são os riscos para o estado do Espírito Santo. A proposta apoiada pelo governo federal defende a redução e uniformização para 4% das alíquotas interestaduais para todo o ICMS, e não apenas para importados. Com esse modelo, há um forte rearranjo distributivo das receitas do ICMS, e o Espírito Santo perde 35% de suas receitas com ICMS!

Outra solução já proposta no passado (PEC 175/2005) passa pela criação de um ICMS federativo, com alíquotas convergentes em todo território nacional e compartilhadas entre estados e União. Para Fazê-lo, a União precisa modificar seu modelo de tributação indireta, o que não está disposta a fazer. Outro entrave é o fato dos estados perderem autonomia na definição de alíquotas e normas de coleta.

Em qualquer das alternativas, a quebra da unanimidade do CONFAZ para as decisões de concessão de incentivos em casos conceitualmente defensáveis parece inevitável se a intenção for construir algo que realmente funcione, segundo parâmetros da realidade.

A federação brasileira está em crise e as soluções precisam ser construídas pelo caminho político e democrático, para que assim vislumbrem uma direção sustentável e de longo prazo. E a primeira etapa desse processo é definir o modelo de federação que o Brasil deseja adotar.

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